令和３年１２月定例会 一般質問
◆21番（武松忠君） 通告に基づき質問いたします。
１、小田原市都市計画マスタープラン改定についてでありますが、市町村都市計画マスタープランは、1992年の都市計画法改正により創設されております。法律上、都市計画を定める全ての市町村に策定が義務づけられ、かつ、市町村が定める都市計画はこれに則したものでなければならないとされております。これまで都市計画マスタープランは、市における都市計画決定の指針として機能してまいりました。市の創意工夫による都市計画決定や、それに基づく事業に対する合意と円滑化と、地区住民が主体となって取り組む地区計画等の推進が期待されておりました。
一方、民間事業者による開発事業に対しては、マスタープラン自体、法的拘束力を持っておりません。したがって、市のまちづくりにとって影響を与えることが予想されても、マスタープランがあるということだけでは、事業者がこれに従ったり、参照したりする義務はございません。
まとめますと、民間の開発事業においては、マスタープランは指針として機能していない、民間の開発事業に対しては法的拘束力がない、掲げられた将来都市像が、開発業者等と共有されていないことは制度的な限界であるとされております。
近年、このような状況を、まちづくり条例によって克服しようとする市町村が現れており、そうしたまちづくり条例では、マスタープランを他の関連する行政計画とともに、まちづくりの指針として位置づけ、住民や事業者にそれへの協力や遵守を求める規定を設けております。
現在、小田原市も含め、多くの市町村がマスタープランの改定を迎えております。急速な人口減少、少子高齢化の進展を背景に、直面している都市を取り巻く状況の変化に対応すべく、今後の都市づくりの方向性を見直す作業に取り組む必要性とともに、市の創意工夫が求められております。
そこで、（１）改定の目的と特徴について。都市計画マスタープランの改定の目的と、このたびの改定の特徴について伺います。
以前の小田原市都市計画マスタープランの改定では、地域地区、都市施設、市街地開発事業や地区計画などの都市計画との整合と、中心市街地活性化基本計画や都市計画道路マスタープラン等の都市計画に関連する計画や、その他関連計画との整合に加え、市民参加として総合計画審議会等の意見、地域別説明会やホームページ掲載を通じた意見の収集が行われてまいりました。
そこで、（２）進捗状況について。改定の進捗状況を伺います。
次に、２、ＪＴ小田原工場跡地へのイオンタウン出店計画について伺います。
ＪＴ小田原工場跡地のイオンタウン出店については、利便性の向上が期待されるものの、進出規模が商業に与える影響や周辺部の道路渋滞など、非常に市民の関心の高い課題であります。また、この土地利用については、店舗面積と高さを緩和する提案に対し、市が地区計画をつくるか否かが問われております。
この地区計画の目標は、『生活利便性の向上、交流促進を図るとともに、「県西地域活性化プロジェクト（「未病を改善する」）」のシンボル的な空間とし、適切な公共施設の整備、地域防災、地域の魅力の向上、地域環境の向上に資する空間の形成に寄与する。』としておりますが、私は、未病を改善するシンボル的な空間にする必要性を感じておりませんし、そうした住民要望があると聞いたことがございません。
本年３月の代表質問における市長答弁では、令和２年６月にイオンタウンから提出された変更計画では、施設の規模が縮小され、交通などの課題に対して一定の配慮がなされたことから、周辺住民や商業者を対象とした説明会を開催し、意向把握に努めるとともに、都市計画審議会に報告して意見を伺ったところでございます。今後は、県警との交通協議が調い次第、都市計画原案の作成、県との協議、案の縦覧、審議会への付議など、都市計画法に則した手続を進めることになるとの答弁をいただきました。
そこで伺います。（１）商業者の意向把握状況についてでありますが、商業者の意向把握状況について、その把握方法の詳細と、市としての商業者の意向についての認識を伺います。
次に、（２）神奈川県警察との交通協議状況についてでありますが、神奈川県警察との交通協議について、その状況、協議が長引いている要因とその解決策について伺います。
次に３、公民連携について。
（１）目的について伺います。
このたびの議会の議案でもあります第６次小田原市総合計画基本構想において、公民連携は６か所の記述がございます。したがって、基本構想のキーワードであると認識しております。
基本構想３ まちづくりの推進エンジン、（２）公民連携・若者女性活躍の項目において、「地域が抱える課題が高度化・複雑化し、行政経営資源だけで適切かつ速やかな課題解決を図ることが難しくなりつつあります。こうした状況に対し、これまで培ってきた市民との協働の仕組みを前提としつつ、柔軟な発想やアイデアを持つ若者・女性の活躍と、市場原理の中で培ってきた独自のノウハウや各種資源を有する民間事業者との連携により、それぞれの施策において地域資源を生かしたイノベーションを引き起こし、地域課題の解決を図るとともに、質の高い公共サービスを提供していきます」と記載しております。
一方、民間側では、市が旗振りをする公民連携について、「民間企業が幾ら支出するのか、行政は幾ら支出を抑えるのかの観点が最優先になるのであれば、連携は不要である。連携する意味があるのは、新しい価値を生み出せるかを考えられる場合である。そもそも経済的に成立するなら民間だけでできる」との声も伺っております。
そこで、公民連携を進める行政側の意向と民間の意向に乖離が生じているのではないかと感じております。市にとって、公民連携を積極的に進めることが目的になっていないか、危惧をしております。改めて、小田原市の公民連携の目的について伺います。
次に、（２）評価についてでありますが、これまで小田原市が民間企業等と行ってきたＰＰＰ・ＰＦＩ、指定管理やデザインビルド等の主な事業とその評価について伺います。
次に、（３）指定管理者への補填について伺います。
市の指定管理者へのコロナ禍における対応については、行政事情による指定管理者の事業の変更という取扱いで庁内統一すること、減収分と不用額の差額は市が100％補填することという政策決定をされたことについては理解をしております。しかし、議会への説明については、唐突な補正予算であり、その決定がどこまでの範囲に及ぶのか、また、補填額の算定方法については説明不足と言わざるを得ません。
そこで、まず令和２年度の指定管理者への補填に対し、減収分の算定方法と、指定管理者の決算における補填の執行状況と収支状況を伺います。
また、今後の対応として、指定管理者への補填に対する条項をガイドラインに明記すべきと考えますが、御所見を伺います。
以上をもちまして、登壇しての質問を終わります。
◎市長（守屋輝彦君） 21番武松議員の御質問に順次お答えをしてまいります。
初めに、都市計画マスタープランの改定について質問がございました。現行計画は、平成23年の改定から10年が経過し、人口減少・少子高齢化の進展や、激甚化・頻発化する自然災害、脱炭素社会への転換など、社会情勢が大きく変化しており、これら新たな視点に対応することを目的とし、改定作業を進めているところでございます。また、新総合計画では、将来都市像「世界が憧れるまち“小田原”」の実現に向け、重点施策として、移住・定住や企業誘致の促進、小田原駅周辺のまちづくりなどを掲げており、これらを推進するための都市計画に関する方針を、都市計画マスタープランに位置づけてまいります。
次に、都市計画マスタープラン改定の進捗状況について質問がございました。この計画は、令和３年度に業務を委託し、現行計画の目標年次である令和４年度末までの改定を目指し、作業に取り組んでおります。令和３年度は、都市計画基礎調査等を参考に自然条件や社会条件を把握し、関係法令の改正状況の整理を行い、現在、社会情勢の課題を抽出し、新総合計画におけるまちづくりの目標や詳細施策を踏まえた、これからの都市づくりの方向性を検討しております。今後は、全体構想や地域別構想の素案を作成し、説明会やパブリックコメントを実施するなど、議会や市民の意見を反映した都市計画案を都市計画審議会に諮問し、公表していく予定でございます。
次に、イオンタウン出店計画について質問がございました。本市では、出店計画につきまして、商業者向けに事業者との合同による説明会を開催したほか、出店反対の要望書を提出した小田原駅周辺８商店会へ事業者と個別に訪問し、意向を把握したところでございます。商業者からは、売上げへの影響の懸念はあるものの、施設内で商店会のイベントを開催するといった、互いにメリットが享受できる取組を進めることで、一定の理解が得られたものと認識しております。事業者からは、地元テナントゾーンの設置や勉強会の開催など、地元商業者との連携に前向きな意向が示されており、今後も事業者に、地元への適切な対応を求めてまいります。
次に、イオンタウンに係る交通協議について質問がございました。交通協議は、地区計画に位置づける道路の配置や規模等について、都市計画決定に向けた協議を先行して進めております。協議状況は、区域内の道路拡幅や歩道設置などにより、交通の安全性と円滑化を確保することはもとより、計画地への来店ルート上の交差点改良についても指摘を受けているところでございます。これらの指摘に対しましては、事業者が可能な範囲での対応策を示し、早期に神奈川県警察との協議の成立を目指しております。なお、信号機や右折レーンの設置など詳細な道路構造につきましては、都市計画決定に向けた協議後に、実施協議を進めてまいります。
次に、公民連携の目的について質問がございました。様々な社会構造の変化などにより、地域が抱える課題自体が高度化・複雑化し、行政だけでは解決を図ることが難しくなってきております。本市における公民連携は、市場原理の中で培った独自のノウハウや、各種資源を有する民間事業者との連携や協力を積極的に推進し、諸課題により適切に対応していくための取組でございます。なお、こうした取組は、民間企業等における新たな事業機会の創出にもつながり、地域経済の活性化にも資することから、行政と民間の双方にとって有意義なものと考えております。
次に、本市のＰＰＰ・ＰＦＩ事業等の主な事業と評価について質問がございました。主な事業といたしましては、ＰＦＩ事業として実施している斎場の建設・運営や、デザインビルド方式を用いた市民ホールの整備、指定管理者制度を導入した、いこいの森、フラワーガーデンの管理運営等が挙げられます。それぞれ最適と判断した手法を採用したものでございますが、市民サービスの向上はもとより、設計・施工に要する時間の短縮や事業費の削減、入札不調の回避などの効果があったと考えております。
次に、令和２年度に行った指定管理者への指定管理料の補填について質問がございました。減収分につきましては、施設の利用料金や光熱水費といった過去の平均的な収支の実績と、当該年度の収支との差額を補填することを基本とし、施設ごとの状況を考慮しながら算定を行いました。補填を行った施設の決算によりますと、指定管理料の増額により、新型コロナウイルス感染症感染拡大防止の対応に伴う影響額が補われ、適切な管理運営が行われたと認識しております。
次に、指定管理者制度ガイドラインへの補填に関する記載について質問がございました。令和２年度の新型コロナウイルス感染症拡大が、施設の運営状況に影響を及ぼし、指定管理料の補正予算が必要な施設が生じたため、費用負担について統一的な考え方を整理し、対応してまいりました。この考え方を一過性のものとせず、指定管理者制度導入・運用ガイドラインにも示していく必要があると考えており、他市の事例も参考にしながら検討を進めてまいります。
以上をもちまして、21番武松議員の御質問に対しての答弁といたします。
◆21番（武松忠君） 御答弁をいただきました。
まず、３番目から聞きたいと思いますけれども、公民連携のところです。公民連携の意義とか、その辺は分かりました。特に民間事業者が、例えば一定の額を支出したような場合、市と一緒にもちろん協議してやったのですけれど、次年度も同じ支出を得られると思って、市の担当がそのままもらえるものと思って来たというような事例があったようでございます。民間のほうはスタートアップのつもりで出したのに、市と協力するつもりはあるのだけれど、やはりきちんとそういった説明が必要だと思います。そこは丁寧にやっていただきたいと思います。
指定管理者への補填については、査定を適切に行って、また補填に対する条項をガイドラインに明記するよう検討中ということで、これはぜひ進めていただきたいと思います。
では、再質問のほうの１番のほうから伺いたいと思います。都市計画マスタープラン改定についてでありますけれども、識者の指摘によれば、都市計画マスタープラン改定の課題として、開発事業や住民によるまちづくりにおいても指針となるような制度的位置づけと共有化、さらに、住民・事業者等との十分な議論に基づく、将来都市像とその実現に向けた方針の共有化がうたわれております。
そこで、改定に当たって重要なことは、改定過程そのものが改定後のまちづくりへとつながっていくことを意識すること、マスタープランの共有化をより強固なものにするために、住民や事業者等の関係者の参加方法を設けることというものであります。そこで、本市のこのたびの改定において、住民や事業者との協働や参加を改定過程に組み込むことについて、御所見を伺います。
◎都市部長（石塚省二君） 計画改定におけます市民等との協働や参加についてのお尋ねでございます。都市計画マスタープランの改定に向けましては、多くの市民や事業者から、暮らしやすさや働きやすさ、子育てのしやすさ、また安全・安心など、より身近な視点での声を聞きまして、その意見を反映させることが重要であると考えております。そのため、市民説明会や市民アンケート調査の実施、また、議会や都市計画審議会、各種団体との意見交換を行いまして、幅広く意見を聞くことを予定してございます。こうした行程を経ることによりまして、まちづくりに対するニーズを十分に把握いたしまして、実効性のある計画が策定できるものと考えております。
以上でございます。
◆21番（武松忠君） 御答弁をいただきました。
住民参加の部分では、説明会やアンケートということがございました。やはり、私が課題だと思っているのは、事業者との関連がありますので、その点も検討していただければと思います。
では、再質問の２個目で、大項目１と２を合わせて伺います。都市計画マスタープランとイオンタウンの出店計画のことでございます。
市の都市計画提案に対する判断基準については、小田原市都市計画提案制度手続要綱第４条において、都市計画法第13条の都市計画基準その他の法令に則していること、県及び市の総合計画、都市計画マスタープラン等、上位計画に則していること、周辺環境等に配慮していること、そして土地所有者、周辺住民等への説明が十分に行われ、理解が得られていることとしております。このたびのイオンタウン株式会社が提出した都市計画提案に対し、市が開発整備促進区を定める地区計画の決定に当たっては、都市計画マスタープランなどの上位計画に明確に示すべきと考えますが、御所見を伺います。
◎都市部長（石塚省二君） 地区計画決定に係る上位計画への位置づけについて御質問がございました。開発整備促進区を定めます地区計画は、民間企業におけます大規模工場等の撤退意向ですとか跡地利用の方向性など、不確定要素が多いことから、都市計画マスタープランへの位置づけは難しいことと考えてございます。このため、土地利用転換の提案があった場合には、都市基盤の整備状況や周辺環境への影響等を総合的に判断した上で、適切な土地利用が図られるよう、地区計画制度等の誘導方策を検討することとしているものでございます。
以上でございます。
◆21番（武松忠君） 御答弁ありがとうございました。
そうしますと、都市計画マスタープランには記載は難しいということでございました。一方、小田原市総合計画第６次行政案のほうです。「施策22 都市整備」、「詳細施策１ 計画的な土地利用の促進」の「取組方針」の中で、「都市づくりの課題に応じた規制や緩和による計画的な土地利用の促進を図ります。また、民間事業者などのニーズを反映した都市計画提案による地区計画制度の活用・促進を図ることで、地域特性を生かしたきめ細やかなまちづくりを進めます」と記載されていることが分かりました。
この用地は、もともと工場をお持ちであった日本たばこ産業の提案であるならばともかく、用途地域が、元工場部分は工業地域、建ぺい率60％、容積率200％、最大高さが工場、事務所、倉庫等の特定工業系用途建築物は31メートル、それ以外は15メートル。店舗等だと15メートルということです。それから、店舗面積が最大１万平方メートル。それから、道路を挟んだ元グラウンドの部分、これが第１種住居地域で建ぺい率60％、容積率200％、最大高さ15メートル、店舗面積3000平方メートル以下と分かっていて、イオンタウンが取得したものであります。
工業地域等と分かっていて民間が取得した用地に対し、市が規制を緩和する、言い換えれば、取得したときよりも大幅に土地の価値を高める地区計画を市がつくり、民間に利益供与しなければならない理由を伺います。
◎都市部長（石塚省二君） ＪＴ小田原工場跡地におきまして、取得時よりも価値を高める地区計画制度を進める理由についてのお尋ねでございます。平成18年の都市計画法の改正におきまして、大規模集客施設の立地につきましては、工業地域において、店舗等の床面積の合計が１万平方メートルを超える集客施設の立地が制限されたものでございます。同時に、交通上、安全上、防火上及び衛生上支障がなく、都市構造に大きな影響を及ぼさないと認められる場合には、開発整備促進区を定める地区計画を決定することによりまして、立地を可能とする制度も創設されたものです。イオンタウンからは、平成30年に、この制度を活用した提案書が提出されたものでございまして、法令にのっとり、現在手続を進めてございます。今後、地区計画を決定する場合には、必要な要件が整い次第、都市計画決定に向けた手続を行っていくことになるものでございます。
以上でございます。
◆21番（武松忠君） 私が伺ったのは、手続が合致しているかではなくて、工業地域と分かっていて民間が取得して、当初は最大面積１万平米の店舗の絵とか、そういうものを描いた絵も存在したわけです。それで、議会にも説明がございました。それでやればいいのですよ。あえて、それ以上の店舗面積、計画では４万4000平方メートルですか、そうしますと、その店舗面積というのは駅周辺の店舗面積よりも同等か、大きいぐらいです。それぐらいの店舗ができるということは、非常に問題があると捉えているわけです。先ほどの前の質問で、市内の店舗等の勧誘だとかイベント等の実施もして、一定の理解を得られているというような御答弁もございましたけれども、実際に、果たしてそうでしょうかということを伺いたいと思います。
大規模店舗の出店、特に川東南部地区の話をしたいと思います。当時は、工業地域における店舗面積の上限というか、容積率とかは決まっておりましたけれども、上限がないという状態でしたので、今の川東地区の大規模店舗が形成されたという経緯がございます。ただ、これは都市計画法の用途地域にのっとったものでありまして、市が地区計画等で規制を緩和したものではございません。そういったものではないのですけれども、川東南部地区の大型店の進出による周辺商業への影響は、大型商業施設がある中里、飛び地の前川を除いた、国府津、下府中、下曽我地区における2002年度の商業統計調査と、その前の1997年度の調査を比較しますと、店舗数でマイナス12.8％、年間商品販売額でマイナス45.8％になっているわけです。
このように、大型店舗の出店により最も影響を受けるのは、周辺商業であります。先ほど説明で、要望を出した駅周辺の８商店会の話を云々といった答弁もございましたけれども、実際、影響を受けるのは、その久野周辺の周辺商業でございます。
重ねて言いますけれども、このたびのイオンタウンの進出に際し、店舗面積の規制緩和を行う地区計画をつくるのは、小田原市がつくるものであります。現状は、商圏の消費購買力に対し、商業施設が適正規模を超え、需要よりも供給が過剰となるオーバーストアという状況です。それにさらに拍車をかけ、周辺商業に甚大な影響を与える地区計画をつくる市の責任について伺います。
◎都市部長（石塚省二君） 周辺商業への影響について、地区計画を決定する市の責任についての御質問でございます。イオンタウンの出店計画に関しましては、商工会議所や周辺住民から歓迎の意向が示されている一方、先ほど申しました商店街連合会からは、オーバーストアに対する懸念が示されたこともございます。市では、事業者に対しまして、施設規模の適正化を働きかけました結果、これに応じていただけることになったことから、事業の推進に向けまして、事業者と合同で説明会を開き、個別に商店街を訪問するなど、いろいろ行ってきたところでございます。商業者からは、事業者と地域の商業者が互いにメリットが享受できる取組を進めることで、一定の理解が得られたものと認識しておりまして、地区計画原案の作成に向けた手続を進めているところでございます。
以上でございます。
◆21番（武松忠君） これまでの協議の経過を御答弁いただいたのですけれども、確かに、当初のイオンタウンの店舗面積は５万6000平米ですか、そういった提案があって、交渉の結果、店舗面積を４万4000平米ということで、１万2000平米下げた計画ということになっております。ただ、あくまでも規制緩和をするのは、地区計画をつくるのは市です。市の責任は重大です。周辺商業が、売上げが45.8％落ちる責任を市は取るのですか。周辺に大きな影響を与えるというのが、今までの経緯でも推測できるわけです。一部の商業者、会議所の説明だけで進めていいのかというと、今、相当状況が変わっていると思います。当初、イオンタウンが提出した現在の用途地域にのっとった計画では、スーパー約１万平米、それからホームセンター、それから家電量販店といったような絵がございました。それも全て、１万平米、3000平米にのっとったもので絵ができていたのですけれども、その後、病院の建て替えだとかいろいろなことが入ってきて、また商工会議所と県と市と、いろいろな提案があってごちゃごちゃになってきたわけです。ただ一方、その後に市立病院の現地建て替えが決まりました。それから、その間に家電量販店が今度、東町のほうにもできました。それから、ホームセンターは川東地区に、また大きいのができました。ということで、確実に状況が変わっているわけです。それでもまだ、店舗面積をこの４万4000平方メートルに増やすというような計画を市がつくるというのは、市の責任は相当に大きいと思うのですけれども、この点について市長にお伺いいたします。
◎市長（守屋輝彦君） お答えをいたします。
都市計画というのは、これはまちをつくっていくのはすごく長いスパンで物事が進んでいきます。それは道路を造るとかということも含めてですし、今御議論いただいているような、土地利用規制・誘導をコントロールしていくということ。規制をしたからといって、すぐにこの用途が転換するわけでもない。これはまさに、まちをどうつくっていくかというのを少し長い目で見て、そしてさらに、市民や、今回で言えば市内事業者の方と合意形成をしながら、自分たちが住むまちのルールをつくっていくという、最後はここに尽きるのだろうと思います。時代の変化によって商業というものの捉え方も、これから先も随分変わってくるのだろうと思います。コロナ禍ということも踏まえて、ｅコマースもまた、これから推進するのかもしれません。そういったこともいろいろありながら、事業者と、そして、もちろん行政もそうですけれども、先ほど登壇での答弁でもお話しさせていただいたように、この地元の商業者とどういった形にしていくのがいいのか、それからあと地元の方たちは、やはり一定程度、交通の混雑に対する懸念もありますので、では道路はどういう線形やどういう構造がいいのかということ、現実的にはそういうことを丁寧に積み重ねていって、最終的に都市計画審議会にお諮りをして進めていくということだと思っておりますので、しっかりと地元商業者との意見交換もしながら、いろいろなアイデアも出てきているやに伺っておりますので、そのように協議をしながら進めていきたいと考えています。
以上です。
◆21番（武松忠君） 市長から御答弁いただいたのですけれども、本当にボタンのかけ違いをしたらいけないというか、今、非常に大切な時期であります。手続上は、ある程度市が判断をして都市計画審議会に提出すれば、やはりある程度練られた都市計画提案で、そのまま議決等なく進んでいくわけです。そうしますと、やはりここで止めるか進むかというのは、ここでの議論しかないわけです。ですから、私は、このイオンタウンに進出するなと言っているわけではないのです。都市計画、現在の用途地域にのっとったものでやればいいではないですか。なぜそれを、増やすようなことを認める地区計画を市がつくらなければいけないのか。そこが課題だと言っているわけです。こうした大型店舗の出店に対して誰が責任を負うのかというのは、非常に難しい問題でありますけれども、今回の場合は、市がつくる地区計画によって、そういった緩和ができるわけですから、市の責任は重大であるということを述べまして、質問を終わります。（拍手）